Désireux de procéder à une modernisation de l’administration de ses États, notamment dans les Pays-Bas, l’empereur Joseph II y introduit une profonde réforme dès le printemps 1787. Outre la suppression des trois Conseils collatéraux et du Secrétariat d’État établis à Bruxelles, et leur remplacement par un « Conseil général du gouvernement des Pays-Bas » présidé par le ministre plénipotentiaire, l’empereur décide la création de neuf nouveaux cercles pour remplacer les anciennes « provinces » et l’introduction de 64 districts, cercles et districts étant placés sous l’autorité du « Conseil général… ». Un intendant aurait la responsabilité d’un cercle, tandis qu’un commissaire de l’intendance serait nommé à la tête de chaque district. Chaque cercle est désigné par le nom de son chef-lieu : Anvers, Bruges, Bruxelles, Gand, Limbourg, Luxembourg, Mons, Namur et Tournai.
D’autres mesures sont prises par l’empereur dans le domaine judiciaire (édit du 3 avril 1787) afin de moderniser la gestion de ses États ; mais elles suscitent toutes une telle opposition que l’empereur renonce dès septembre 1787 à leur application.